« La réalité de plus en plus solidement établie des changements climatiques et de la dépendance énergétique croissante a souligné la détermination de l’Union européenne (UE) à devenir le premier continent et la première économie climatiquement neutres au monde et à s’assurer que l’énergie consommée est sûre, saine, compétitive, produite localement et durable » dit la Commission européenne dans sa synthèse de la législation de l’UE en matière d’énergie.
D’une part, afin d’atteindre la neutralité climatique et de réduire les gaz à effet de serre, le cadre pour le climat et l’énergie à l’horizon 2030 vient renforcer ces objectifs et augmenter l’objectif de part d’énergies renouvelables dans l’énergie consommée dans l’Union. D’autre part, les règles en matière d’aide d’Etat permettent de réaliser cet objectif « au coût le plus bas possible pour les contribuables et sans fausser indûment la concurrence au sein du marché unique[1] ».
Les « énergies renouvelables » et « aides d’Etat » vont de pair dans ce contexte de dépendance énergétique et de changement climatique. L’un permettant de produire une énergie « sûre, saine, compétitive, produite localement et durable[2] » et l’autre étant une aide au développement et à la mise en place de ces énergies renouvelables. Il faut revenir sur le droit européen des aides d’Etat (I) et sur l’émergence de la législation concernant les énergies renouvelables (II), afin de comprendre en quoi les aides d’Etat sont des outils bénéficiant au développement des énergies renouvelables (III).
I. Le droit européen des aides d’Etat
L’article 107, paragraphe 1, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne interdit, par principe, « les aides accordées par les […] qui affectent les échanges entre États membres et qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ». Le paragraphe 2 déclare compatibles avec le traité certaines catégories d’aides et, le paragraphe 3 prévoit que d’autres catégories peuvent être déclarées compatibles avec le Traité. L’article 108 du TFUE définit les pouvoirs de la Commission et du Conseil concernant la compatibilité des aides avec le Traité, instituant une procédure de notification et de contrôle des aides d’État.
Le traité ne définit pas « l’aide d’Etat », ce sont la Cour de justice de l’UE et la Commission européenne qui en ont défini les contours. La Cour a dégagé quatre critères cumulatifs qui permettent d’identifier les aides d’Etat (1). Il existe des dérogations autour du principe d’interdiction des aides d’Etat (2), en outre les aides d’Etat ont connu une modernisation avec l’émergence des lignes directrices (3).
- Les critères cumulatifs constituant une aide d’Etat
La jurisprudence de la Cour de justice donne quatre critères cumulatifs permettant de qualifier une mesure d’aide d’Etat, dans son arrêt Libert, du 8 mai 2013[1]. Premièrement, la mesure doit être une intervention de l’Etat ou au moyen de ressources octroyées directement par l’Etat, ou indirectement par des organismes liés à l’Etat. Il doit donc s’agir d’une aide publique.
Deuxièmement, la mesure doit accorder un avantage sélectif à son bénéficiaire, « favoriser certaines entreprises ou productions[2] ».
Troisièmement, cette mesure doit affecter la concurrence, en la faussant ou en menaçant de la fausser. La notion d’affectation de la concurrence est très large, il suffit qu’elle soit susceptible de l’être pour que la mesure soit qualifiée d’aide.
Finalement, cette mesure doit affecter les échanges entre les Etats membres. Ce qui découle directement de la distorsion de la concurrence.
Il existe des dérogations au principe d’interdiction des aides d’Etat et à la notification de la Commission.
2. Les dérogations en matière d’aides d’Etat
Une aide peut être déclarée compatible par la Commission en vertu des dérogations prévues par les articles 107, paragraphe 2 et 107, paragraphe 3 du TFUE. D’autres aides sont exemptées de l’obligation de notification à la Commission, à travers le règlement général d’exemption par catégorie[1] de 2014.
Il existe deux dérogations prévues par le traité. Les aides compatibles de plein droit avec le traité qui sont recensées à l’article 107, paragraphe 2 du TFUE doivent quand même être notifiées à la Commission afin qu’elle puisse se prononcer sur leur compatibilité. Les aides qui peuvent être déclarées compatibles avec le marché intérieur sur la base d’une décision des institutions européennes, en vertu du paragraphe 3 de l’article 107 du TFUE.
Selon l’article 108, paragraphe 3, TFUE, les Etats membres ne peuvent verser une aide d’Etat avant que la Commission ne l’ait autorisée, en opérant un contrôle.
Les dérogations au principe d’incompatibilité des aides d’Etat sont interprétées de façon restrictive par la Commission. La compatibilité d’une aide d’Etat est subordonnée à l’appréciation de la Commission, qui dispose « d’un pouvoir discrétionnaire dont l’exercice implique des appréciations d’ordre économique et social qui doivent être effectuées dans un contexte communautaire[2]». Dans ce domaine, la Commission a une grande marge d’appréciation, alors que la Cour de justice ne peut qu’effectuer un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur les décisions de la Commission. Néanmoins, certaines catégories d’aides peuvent échapper à la procédure de notification de la Commission. Ces aides sont précisées dans le règlement général d’exemption par catégorie (RGEC)[3].
Il existe trois règlements d’exemption par catégories, le règlement général n° 651/2014 (RGEC)[4], et deux règlements sectoriels[5].
Le règlement général d’exemption par catégorie, permet, en matière d’aides d’Etat, d’échapper à la procédure de notification de la Commission. Il s’applique aux entreprises et à un certain nombre de catégories d’aides comme celle des aides à la protection de l’environnement et les aides à la recherche, au développement et à l’innovation.
3. La modernisation des aides d’Etat
En 2012, la Commission européenne a annoncé une « modernisation des aides d’Etat de l’UE[6] », afin de faciliter le traitement d’aides. Elle a publié, en mars 2013, un document sur l’évolution des lignes directrices en vigueur.
La Commission annonce sa volonté d’élargir le champ d’application des aides à l’énergie. Plus précisément concernant le soutien aux énergies renouvelables « matures », comme l’éolien et le photovoltaïque.
La modernisation des aides d’Etat renforce également les obligations de transparence des Etats membres, afin que la Commission puisse contrôler fréquemment les aides octroyées, à travers une obligation de rapport annuel et une obligation de publicité.
L’obligation de rapport consiste pour les autorités publiques qui peuvent octroyer des aides d’Etat, d’envoyer chaque année un rapport à la commission en fournissant des informations sur chaque aides d’Etat octroyées.
L’obligation de publicité consiste pour chaque Etat membre de mettre en place un site internet dédié aux aides d’Etat sur lequel sont recensés tous les dispositifs d’aide. En France, il s’agit du site « Europe en France » qui a été créé et est géré par le Commissariat général à l’Egalité des territoire (CGET).
Le droit européen des aides d’Etat est ambigu. Dans le cadre de l’action de l’UE pour la protection de l’environnement et de l’énergie, le législateur a fixé un objectif d’augmentation de la part des énergies renouvelables sur le territoire. Un Etat pour encourager cette augmentation et atteindre l’objectif de l’Union, va vouloir attribuer des aides publiques, ce qui est interdit par l’article 107 du TFUE. Si cet Etat ne remplit pas l’objectif, il aura manqué à ses obligations. Les Etats membres, pour respecter leurs obligations européennes, doivent violer d’autres obligations européennes.
Dans la seconde partie de cet article, sera étudié le régime des énergies renouvelables afin de comprendre le cas spécifique des aides d’Etat en matière de protection de l’environnement et de l’énergie.
[1] règlement nº 651/2014
[2] CJCE, 17 septembre 1980, Philip Morris, 730/79, et 14 février 1990, France c/ Commission, C-301/87
[3] Le règlement n° 800/2008 (JOUE du 6 août 2008) remplacé par le règlement n° 651/2014, (JOUE du 26 juin 2014), entré en vigueur le 1er juillet 2014.
[4] qui a été modifié par le règlement n°2020/972 et par le règlement n°2021/1237
[5] Règlement n°702/2014 ; Règlement n°1388/2014, non traités ici
[6] Comm. CE, communication « Modernisation de la politique de l’UE en matière d’aides d’Etat », 8 mai 2012, COM (2012) 209 final.
[1] CJUE, 8 mai 2013, aff. Jtes C-197/11 et C-203/11, Libert e. a. pt. 74
[2] Article 107, paragraphe 1, du TFUE
[1] Ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, Direction des Affaires juridiques, Vade-mecum des aides d’Etat-Edition 2020, Fiche 11 : Les aides d’Etat à la protection de l’environnement et de l’énergie.
[2] EUR-Lex, Energie, Synthèse de la législation de l’UE
