Le Sénat a adopté, le 13 avril dernier, la proposition de loi visant à relancer les investissements dans le secteur de l’hydroélectricité, en confirmant l’orientation vers un régime d’autorisation pour l’exploitation des ouvrages hydroélectriques. À la lecture des amendements sénatoriaux, le texte clarifie certains points, tout en laissant subsister plusieurs fragilités juridiques de fond, tant au regard du droit interne que du droit de l’Union européenne.
Des incertitudes liées à la résiliation
La première zone de tension concerne la résiliation des concessions et l’évaluation des indemnités. Le Sénat a précisé que l’indemnité de résiliation doit notamment tenir compte des investissements nécessaires à la remise en état des biens, lorsqu’ils sont identifiables dans le dossier de fin de concession, mais non encore réalisés. Cette précision améliore la cohérence du dispositif, car elle évite de dissocier artificiellement la sortie du contrat de ses conséquences économiques.
Elle ne fait toutefois pas disparaître la difficulté relative à la méthode d’évaluation fondée sur des paramètres dont la fiabilité dépend d’éléments futurs, parfois très éloignés du moment où la décision d’exploitation est prise. Or, un mécanisme qui repose sur une valorisation anticipée, susceptible d’être corrigée bien plus tard, introduit nécessairement une part d’incertitude contractuelle. Cette incertitude pourrait fragiliser la prévisibilité financière attendue par les exploitants et réduire l’attractivité du dispositif.
Un calcul encore fragile des droits réels
La question des droits réels obéit à la même logique. Leur valorisation est opérée en amont de l’autorisation d’exploiter, alors que les conditions économiques, fiscales et techniques du projet peuvent évoluer de manière significative entre le moment de l’évaluation et celui de la mise en service effective. Le texte tente de compenser cette difficulté en renvoyant à des critères objectifs, inspirés des règles usuelles de cession d’actifs, mais il ne supprime pas le décalage structurel entre l’évaluation et la réalité de l’exploitation. Cette architecture peut se comprendre dans une logique de transition, mais elle ne constitue pas encore un modèle pleinement stabilisé.
Le Sénat a également renforcé l’encadrement des procédures de mise en concurrence virtuelle, notamment en imposant le secret du prix de réserve. Cette règle est cohérente avec la logique des enchères, puisqu’elle vise à éviter toute distorsion du comportement des candidats et toute influence artificielle sur le prix final. Mais elle montre aussi que la sécurité juridique recherchée passe ici par un encadrement technique finement calibré, plus que par une lisibilité d’ensemble du régime. En d’autres termes, le texte améliore les garanties procédurales, sans lever toutes les interrogations relatives à l’architecture générale du mécanisme.
Des risques liés aux aides d’Etat
La disposition la plus sensible demeure sans doute celle relative aux aides d’État. Le Sénat a introduit une interdiction explicite de tout versement financier de l’État à l’exploitant, en prévoyant qu’aucun montant n’est dû au concessionnaire lorsque l’indemnité de résiliation anticipée est supérieure à la contrepartie financière du droit réel. Cette solution entend neutraliser tout risque de qualification d’aide d’État incompatible avec les exigences de la Commission européenne.
Pourtant, cette réponse ne peut être considérée comme totalement satisfaisante. D’une part, elle ne règle pas la question, plus large, de la juste compensation des charges supportées par l’exploitant à la suite d’une intervention de la puissance publique. D’autre part, elle peut entrer en tension avec les principes généraux du droit administratif français, notamment le droit à réparation des préjudices causés par l’action publique et la logique de l’égalité devant les charges publiques. La suppression du flux financier ne fait donc que déplacer le problème.
Une transition environnementale délicate
S’ajoute à cela le renforcement des exigences environnementales. Le titulaire d’un droit réel sur un ouvrage hydroélectrique doit désormais détenir une autorisation environnementale, à défaut de quoi ses droits d’exploitation s’éteignent. Un régime transitoire est prévu, permettant de maintenir temporairement l’exploitation dans l’attente d’une autorisation définitive, tout en soumettant l’exploitant à des prescriptions de sécurité et de protection des usages de l’eau.
Là encore, le texte tente de concilier délicatement continuité de l’activité et renforcement de la contrainte environnementale. Le passage d’un régime à l’autre soulève des questions sur la protection des situations acquises, sur la proportionnalité des atteintes portées aux exploitants et sur les conséquences exactes attachées à l’extinction des autorisations transitoires.
Des collectivités territoriales davantage associées
Enfin, le rôle des collectivités territoriales a été accru. Les Établissements publics territoriaux de bassins (EPTB) doivent être consultés avant la définition des priorités pour les nouvelles demandes d’autorisation, une part de la nouvelle redevance hydroélectrique leur est reversée, et un mécanisme de compensation financière doit soutenir les collectivités et EPCI exposés à une perte significative de recettes fiscales. Ces avancées traduisent une volonté réelle de territorialiser davantage la gouvernance hydroélectrique. Elles ne doivent toutefois pas masquer la persistance d’une forte prééminence de l’État dans la définition du cadre, la hiérarchisation des priorités et la structuration juridique du régime. L’association des collectivités est renforcée, mais elle ne modifie pas radicalement l’équilibre institutionnel du texte.
En substance, le Sénat, sans remettre en cause l’équilibre global de la réforme, s’est efforcé d’effacer les saillies et de minimiser les risques de contentieux. Bien que le texte ainsi amendé ne puisse être considéré comme un régime pleinement stable, il constitue néanmoins un compromis, certes opportun mais perfectible. Il sécurise le cadre général sans toutefois apporter de solution définitive aux préoccupations juridiques de fond. Il y a lieu, par conséquent, d’attendre l’issue de la deuxième lecture devant l’Assemblée nationale.
À consulter également :
– https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl25-359.html
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