La loi n° 2026-554 du 29 juin 2026 visant à relancer les investissements dans le secteur de l’hydroélectricité pour contribuer à la transition énergétique est l’aboutissement d’un accord négocié avec la Commission européenne pour clore des précontentieux de longue date sur la mise en concurrence des concessions hydroélectriques françaises et la position dominante de l’opérateur historique. À ce titre, elle mérite d’être présentée non seulement dans son mécanisme, mais aussi dans les limites et les incertitudes qui l’accompagnent.
La fin du modèle concessif
L’article 1er de la loi met un terme au modèle concessif applicable depuis la loi du 25 octobre 1919 en disposant de la résiliation de toutes les concessions en vigueur pour les installations de puissance supérieure à 4,5 MW, hormis ceux dont l’usage hydroélectrique reste accessoire à la navigation et gérés par Voies navigables de France.
Le législateur justifie cette rupture anticipée, à l’article 2, par des « raisons impérieuses d’intérêt général telles que la sûreté, la sécurité d’approvisionnement en électricité, la gestion équilibrée des usages et de la ressource en eau, la protection de l’environnement et l’efficience de l’exploitation de cette énergie ». Un tel choix permet de déplacer le débat sur la mise en concurrence sans nécessairement le clore, dans la mesure où certaines des raisons invoquées, gestion de la ressource en eau, sûreté, sécurité d’approvisionnement, recoupent des obligations qui figuraient auparavant dans les cahiers des charges des concessions au titre des obligations de service public.
La reprise de l’exploitation sous un régime d’autorisation avec droits réels
En remplacement des concessions, l’article 2 instaure un droit réel d’une durée de 70 ans, qui confère à l’exploitant la jouissance des ouvrages ainsi que la capacité de réaliser, à ses frais, des extensions ou modernisations.
Toutefois, elle dispose expressément, au II du même article, que le nouveau droit réel ne peut être analysé comme confiant à son titulaire la gestion d’une mission de service public au sens du code de la commande publique. Cette exclusion volontaire de la qualification de service public, qui prévalait sous le régime concessif, est ce qui permet d’écarter les obligations de mise en concurrence applicables aux concessions et aux marchés publics.
Sur le plan comptable, l’article 5 prévoit que ces ouvrages sont inscrits comme immobilisations corporelles à l’actif du bilan de leur titulaire, tandis que le droit réel lui-même est inscrit comme immobilisation incorporelle. Ce changement de traitement comptable permet à l’exploitant de consolider ces actifs à son bilan, ce qui peut faciliter le financement sur une longue durée des investissements de modernisation.
En contrepartie financière directe du droit réel, l’exploitant doit verser à l’État une redevance dont le montant peut excéder l’indemnité de résiliation qui lui est due, auquel cas c’est lui qui règle la différence à l’État, et non l’inverse. Par ailleurs, les droits d’exploitation antérieurs à 1919, dits droits fondés en titre, qui ne figureraient pas dans le cahier des charges des concessions résiliées ne donnent pas lieu à indemnisation. Ce dernier point, néanmoins, pourrait être analysé comme une fragilité au regard du droit de propriété garanti par l’article 17 de la DDHC.
Le mécanisme de capacités virtuelles ciblé sur EDF
L’article 12 de la loi introduit un dispositif de commercialisation de capacités hydroélectriques virtuelles, destiné à répondre aux griefs de la Commission européenne relatifs à la position d’EDF sur le marché français, sans imposer de scission physique des chaînes hydrauliques.
Il importe de préciser la portée exacte de cette obligation qui pèse spécifiquement sur Électricité de France, et seulement sur les installations dont elle est ou était concessionnaire. Les autres opérateurs historiques, la CNR ou la SHEM, par exemple, restent soumis au même régime d’autorisation sans obligation équivalente de cession de capacités virtuelles. Il ne s’agit donc pas d’un mécanisme général d’ouverture à la concurrence du secteur hydroélectrique dans son ensemble, mais d’un remède circonscrit à la situation particulière d’EDF.
Concrètement, EDF doit mettre à disposition des tiers une capacité hydroélectrique virtuelle initialement fixée à 6 gigawatts, pour une durée de 20 ans. Ce volume est révisé tous les cinq ans par arrêté ministériel, avec l’objectif de garantir l’ouverture d’au moins 40 % de la totalité des capacités hydroélectriques installées en France à des entreprises autres qu’EDF. Ce dispositif déplace la concurrence de l’accès physique aux ouvrages, qui reste un monopole d’exploitation confié à l’opérateur historique, vers un marché de produits financiers dérivés appelés actifs hydroélectriques, sans transférer aucun droit d’exploitation aux acquéreurs de ces produits.
Le mécanisme de capacités virtuelles ne constitue une ouverture à la concurrence que pour les seules installations précédemment exploitées par EDF, et sur un marché de produits dérivés plutôt que sur l’accès physique aux ouvrages eux-mêmes. La question de savoir si cette substitution satisfait pleinement les exigences de transparence et de non-discrimination du droit européen de la concurrence n’est, à ce stade, tranchée par aucune décision juridictionnelle.
L’ouverture à la participation des collectivités territoriales
L’article 2 permet au titulaire d’un droit réel de constituer une société anonyme ou une société par actions simplifiée ayant pour objet la production d’énergies renouvelables, afin d’y associer une participation minoritaire de collectivités territoriales. Cette disposition constitue une simple faculté laissée à l’appréciation de l’exploitant, et non d’une obligation. Cette création de société est en outre subordonnée à l’accord préalable de l’État. Enfin, la participation des collectivités demeure minoritaire par construction.
Le régime transitoire
L’exploitation des ouvrages et installations hydrauliques est soumise à une autorisation sous le modèle de celle prévue à l’article L. 181-1 et suivants du code de l’environnement. En revanche, pour éviter toute rupture d’exploitation pendant la période de transition, l’article 15 prévoit que les installations dont la concession a été résiliée sont réputées autorisées pour une durée maximale de 20 ans, le temps que les nouvelles conventions de droit réel soient finalisées. Les prescriptions environnementales et de sécurité prévues par les anciens cahiers des charges demeurent applicables durant cette période.
Somme toute, la loi no 2026-554 répond à un contentieux européen et présente, pour les exploitants, des perspectives de stabilité et de financement à long terme. Elle repose cependant sur des choix de qualification juridique dont la solidité au regard du droit de l’Union européenne n’est pas définitivement établie, ainsi qu’en témoigne la demande expresse du législateur d’un rapport de suivi sur ce point. L’appréciation de sa réussite dépendra largement de sa mise en œuvre concrète au cours des prochaines années.
Pour approfondir :
– Hydroélectricité Barrages centrales hydrauliques loi 29 juin 2026 | Vie publique
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