La fiscalité environnementale occupe une place croissante dans les débats sur la transition écologique. Outil de prévention, source de recettes, levier comportemental, elle est présentée comme indispensable. Mais derrière cette apparente évidence se cache une réalité juridique et politique bien plus complexe.
Car construire une fiscalité environnementale cohérente suppose de concilier des logiques qui ne vont pas naturellement ensemble : rendement budgétaire, justice sociale, efficacité écologique et compétitivité économique. Elle compte environ 43 milliards d’euros par an en France, et pourtant elle reste peu lisible, socialement fragile et juridiquement instable. Ce n’est pas un hasard : c’est le reflet de tensions structurelles inhérentes à la nature même de ce type de prélèvement.
Un impôt sur quoi, exactement ?
Taxer la pollution suppose de définir la pollution. Or cette tâche est redoutablement complexe. Pollution sonore, lumineuse, visuelle, de l’air, de l’eau, des sols, artificialisation des terres : toutes ces réalités ont un impact sur l’environnement, mais elles ne se laissent pas saisir par une assiette fiscale unique. L’article L. 110-1 du Code de l’environnement propose bien une définition, mais elle repose sur une énumération d’atteintes aux milieux, à la santé humaine et à l’environnement, une définition ouverte, volontairement extensive pour embrasser la diversité des pollutions. Le législateur mélange volontairement pollution et nuisance, précisément parce que la frontière entre les deux est floue.
La conséquence est immédiate : il est impossible de créer une assiette fiscale unique pour l’environnement. La fiscalité environnementale est nécessairement multiple et sectorielle. Chaque type de pollution appelle une assiette différente. Multiplier les assiettes, c’est multiplier les couches d’imposition, rendre le système complexe, peu lisible, et socialement difficile à accepter. Mais cette complexité n’est pas un défaut de conception, c’est une contrainte structurelle.
Il faut également sortir d’une vision réductrice qui assimilerait fiscalité environnementale et fiscalité énergétique. Toute activité humaine pollue, y compris la construction d’un bâtiment respectant toutes les normes environnementales, puisqu’elle entraîne une artificialisation des sols. L’objectif n’est donc pas la suppression totale de la pollution ce serait absurde mais sa hiérarchisation. Or, deux définitions officielles coexistent et se contredisent partiellement. Celle de l’Union européenne, issue du règlement du 6 juillet 2011, exige l’existence d’une unité physique mesurable : le litre, le kilogramme, la tonne de CO₂. Celle de l’OCDE est plus large : elle vise toute imposition frappant des activités ayant un effet négatif sur l’environnement, sans critère physique strict. La définition européenne est opérationnelle mais étroite ; celle de l’OCDE est conceptuellement riche mais juridiquement difficile à manier. Comment mesurer une perte de biodiversité ou une atteinte au cadre de vie ? L’Union a fait le choix du mesurable, l’OCDE celui du conceptuel. Ce désaccord de fond entre les deux institutions qui structurent la réflexion fiscale internationale dit déjà beaucoup sur la difficulté du sujet.
Le principe pollueur-payeur : un fondement libéral mal compris
Derrière la fiscalité environnementale se cache un principe que tout le monde invoque sans toujours en mesurer l’origine : le principe pollueur-payeur. Il est généralement attribué à Arthur Cecil Pigou, économiste britannique des années 1920-1930, théoricien des externalités. Pigou n’était pas un écologiste, c’était un libéral strict, qui cherchait à internaliser les coûts sociaux d’activités privées dans les prix. La taxe dite pigouvienne n’a donc pas pour objet premier de protéger l’environnement : elle vise à compenser un coût collectif non supporté par celui qui le génère.
En France, ce principe est consacré par l’article L. 110-1, II, 3° du Code de l’environnement. La Charte de l’environnement de 2004, à valeur constitutionnelle, accentue l’ambivalence : son article 4 dispose que toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement. Le mot contribuer introduit une logique fiscale, tandis que réparation renvoie à une logique indemnitaire. Le constituant n’a volontairement pas tranché. La fiscalité environnementale englobe donc aussi les dépenses fiscales : crédits d’impôt, exonérations ciblées qui n’ont rien de pigouvien mais participent pleinement de la politique environnementale, renforçant l’absence de lisibilité d’ensemble.
Ce principe pose en outre une difficulté conceptuelle que personne ne résout vraiment : si l’on peut payer, peut-on polluer sans limite ? Lorsque les acteurs absorbent le coût sans changer de comportement et que les recettes partent dans le budget général sans financer la transition, le principe pollueur-payeur perd toute légitimité sociale comme les Gilets jaunes l’ont clairement exprimé en 2018.
Une fiscalité de rendement
En France, la fiscalité dite environnementale est massivement une fiscalité énergétique : plus de 80 % des recettes proviennent de l’énergie et des transports. La seule taxe fondée sur la pollution en tant que telle : la TGAP, ne représente qu’environ 700 millions à 1 milliard d’euros par an. Créée en 1999 pour fusionner des taxes sectorielles affectées à des dépenses environnementales, elle a perdu sa raison d’être en étant versée au budget général, sans fléchage vers la transition. Elle repose aujourd’hui sur quatre assiettes : déchets, émissions atmosphériques, certains produits comme les lessives, matériaux d’extraction, sans logique d’ensemble apparente pour le citoyen.
La directive européenne encadrant la taxation des produits énergétiques date quant à elle de 2003, sans intégration des critères liés aux émissions de CO₂ : charbon, gaz et énergies renouvelables y sont traités à égalité fiscale. Une réforme a été proposée en 2021 dans le cadre du paquet Fit for 55, mais elle se heurte à l’unanimité requise en matière fiscale. Chaque État dispose d’un droit de veto : la Pologne défend son charbon, la Hongrie conditionne son accord à ses revendications budgétaires, plusieurs États méditerranéens refusent la taxation du fioul maritime, le kérosène aérien reste massivement exonéré. La transition énergétique devient un instrument de négociation politique, et non plus un objectif environnemental.
